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《彼得森国际经济研究所:中国政府引导基金是国家工业政策的融资工具》

20196月,美国彼得森国际经济研究所(PIIE)研究员发表评论文章《中国政府引导基金:国家工业政策的融资工具》。文章强调,中国的产业政策备受关注,其主要原因是中国政府不断扩大政府引导基金在高科技和先进制造业领域的规模。
文章对中国政府引导基金做了梳理,并着重介绍了国家集成电路产业投资基金(简称“大基金”)在半导体领域的投资以及二期募集情况,文章还对中国政府引导基金的监管提出了质疑。

 
 
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文章主要内容

一、文章概述了中国政府引导基金的现状

政府引导基金主要负责特定行业的非上市公司和初创企业的股权投资。在某些情况下,这些基金还通过二级市场的私募以及并购对上市公司进行投资。根据国家发改委建议,鼓励政府引导基金投资以下七个领域:(1)高等教育、文化娱乐等非基础公共服务;(2)基础设施建设;(3)社会保障住房;(4)环境保护;(5)欠发达地区;6)战略性新兴产业和先进制造业;(7)创新创业。近年来,政府引导基金的投资明显集中在最后两个领域。

截至2018年底,中国已经拥有超过1,600家政府引导基金,资本金额超过4.05万亿元人民币(合5,848亿美元)。平均每月新增政府引导基金7.57家,每家基金资本金额近25亿元人民币(合3.6099亿美元)。

二、文章着重介绍了中国“大基金”的发展

中国国家集成电路产业投资基金,也被称为大基金,是最受关注的政府引导投资基金之一。20147月,国务院发布《国家集成电路产业发展推进纲要》,按照该文件精神,大基金20149成立。在首轮融资中,大基金募集资金1,387.2亿元人民币(合200.3亿美元),远高于此前宣布的1,200亿元人民币(合173.3亿美元)的目标。该基金的最大股东包括中国财政部(36%)和几家国有企业——国开金融(22%)、中国烟草(11%)、亦庄国投(10%)和中国移动(5%)。该基金的投资目标主要为颇具前景的半导体公司(多数为私营企业),有时也与地方政府引导基金和私人风险资本共同投资。此外,大基金还是北京集成电路制造基金、上海集成电路产业基金等多家地方政府引导基金的大股东。

大基金以打造半导体行业的全国冠军企业为目标。最引人注目的交易是,201510月,江苏长电科技股份有限公司以7.8亿美元的价格收购新加坡上市公司星科金朋(STATS ChipPAC)。在这次收购中,大基金出资2.4亿美元,中芯国际(SMIC)(大基金为该公司的第二大股东)的子公司出资1.5亿美元。至此,江苏长电科技成功收购星科金朋(按当时市场份额计算,星科金朋为全球第四大芯片封装和测试公司),并在一夜之间成为该领域的全球第三大公司。

三、文章对中国政府引导基金的监管提出两点质疑

质疑一:政府投资透明度低

文章指出,除了重点优先发展的半导体领域外,目前还不清楚地方政府引导基金是否对投资进行较强的集中控制,但可以肯定的是,由于地方政府引导基金的投资透明度极低,腐败风险时时存在。虽然在某些情况下,有关这些投资的信息是公开的,但是投资信息的透明度依旧迫切需要全面提高。此外,更令人担忧的是,拥有数千亿美元资本的政府引导基金已经成为中国股票投资市场的投资者。大多数政府引导基金甚至没有自己的网站,除了涉及到上市公司的少数案例外,他们的投资几乎不为公众所知。

质疑二:政府引导基金问责困难

文章认为,中国政府引导基金的情况复杂,迫切需要建立相应的问责制。20195月,全国人大常委会发布有史以来第一个监督国务院国有资产管理的五年计划。根据计划,政府引导基金最早将在2020年纳入国务院向全国人大常委会提交的综合报告。毫无疑问,这对于完善问责制来说是个振奋人心的好消息,但全国人大常委会的监督能否在审查这些为国家产业政策服务的融资工具中发挥作用,现在做出判断还为时过早。

 
 
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